Ministero della Giustizia

Il Ministro della Giustizia

ATTO DI INDIRIZZO POLITICO – ISTITUZIONALE PER L’ANNO 2015

Premessa

Il presente Atto di indirizzo definisce le priorità politico-istituzionali da realizzarsi nel 2015 ad opera dei centri di responsabilità amministrativa, così avviandosi il processo di pianificazione strategica – in linea con il processo di formazione del bilancio di previsione per l’anno 2015 –  come regolamentato dal d.lgs. 286/99 e dal d.lgs. 150/09.
Deve al riguardo innanzitutto sottolinearsi come la predisposizione degli obiettivi strategici dell’amministrazione – di per sé soggetta ad azione di integrazione ed aggiornamento – mai come in questo momento storico risulta segnata da istanze di continuo adeguamento ed adattamento alle modificazioni della realtà di riferimento. Ciò per due fondamentali ordini di ragioni.
In primo luogo, nella definizione delle priorità politiche per l’anno 2015 non potrà non tenersi conto della perdurante, difficile situazione economica e delle correlate, ineludibili esigenze di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica, da realizzarsi attraverso il sinergico perseguimento di obiettivi di risanamento strutturale, consolidamento dei conti pubblici e promozione delle condizioni della crescita economica del Paese.
In tale ottica, la riduzione dei costi ed il perseguimento di obiettivi di efficienza ed economicità si pongono come criteri guida dell’intera azione amministrativa del dicastero, dovendo ispirare ogni scelta operata in direzione della tutela dell’interesse della collettività. L’attività di revisione e qualificazione della spesa è poi uno strumento fondamentale per attuare compiutamente la trasparenza dell’agire amministrativo, in quanto lo scrutinio dei cittadini concorre ad ottimizzare l’utilizzo delle pubbliche risorse.
In secondo luogo, proprio l’esigenza di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica – anche attraverso l’individuazione dei costi e dei fabbisogni standard e degli obiettivi di servizio – determina la necessità, come previsto dal D.L. n. 95 del 2012 “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini” (c.d. spending review) di una complessiva opera di riorganizzazione degli apparati amministrativi, riducendo gli uffici dirigenziali e le dotazioni organiche, allo scopo di garantire una maggiore efficienza del sistema, tramite il recupero di risorse e la razionalizzazione delle attività di servizio.
Ad obiettivi di rigorosa semplificazione strutturale e di avanzata ricerca di maggiore efficienza  operativa dovrà  coerentemente ispirarsi  innanzitutto lo  schema di regolamento di riorganizzazione del Ministero della Giustizia in corso di elaborazione nell’ambito del procedimento semplificato previsto dalla legge di conversione del d.l. 90/14.
La nuova architettura del Ministero della Giustizia, come definita dallo strumento che sarà trasmesso al Ministero della Funzione Pubblica entro il prossimo 15 ottobre 2014, avrà inevitabili conseguenze non soltanto sugli assetti strutturali e funzionali dei Dipartimenti e delle Direzioni Generali, ma anche sulle stesse strategie operative, che, necessariamente, dovranno essere rimodulate ed aggiornate in corso d’opera, secondo criteri generali di efficace coordinamento dell’azione dei centri di amministrazione attiva individuati come essenziali all’esercizio delle prerogative istituzionali del Ministero.
In particolare, il d.P.C.M. in parola – che sostituirà il regolamento di organizzazione di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 marzo 2001, n. 55 integrando e modificando significativamente le previsioni dello schema provvisorio già comunicato alle organizzazioni sindacali (con le quali, pertanto, dovrà procedersi a rinnovare un’imprescindibile azione di ascolto e confronto) – darà attuazione alla necessaria e non più procrastinabile riorganizzazione degli uffici del Ministero della giustizia e delle relative dotazioni organiche di personale dirigenziale e non dirigenziale, allo scopo di:

1. rendere la sua struttura compatibile con le prescrizioni in materia di riduzione della spesa pubblica succedutesi dal 2006 ad oggi;
2. innovare e completare il decentramento delle funzioni amministrative di competenza del Ministero, già avviato con la legge 15 dicembre 1990, n. 395 (per quanto riguarda l’Amministrazione penitenziaria) e con il decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 272 (per quanto riguarda l’Amministrazione della giustizia minorile);
3. avviare un cruciale processo di unificazione e razionalizzazione della gestione dei beni e dei servizi serventi tutte le articolazioni ministeriali, in un’ottica di maggiore efficienza complessiva e di complessivo risparmio per l’Amministrazione;
4. rendere la struttura del Ministero più efficace e con maggiori livelli di specializzazione e competenza, favorendo nel contempo l’integrazione operativa tra le diverse articolazioni, sia a livello centrale che periferico;
5. innervare lo statuto regolamentare alla luce delle fondamentali istanze di maggiore effettività delle garanzie in tema di privacy delle persone coinvolte nell’azione amministrativa, trasparenza e prevenzione della corruzione.

Il principio ispiratore unitario della riforma organizzativa che si porrà in essere è l’innalzamento dei livelli di efficienza, efficacia e trasparenza dell’azione amministrativa per il tramite non tanto di tagli lineari, ma attraverso la razionalizzazione e qualificazione dell’uso delle risorse disponibili eliminando duplicazioni di funzioni omogenee ed improprie logiche di separatezza gestionale delle singole articolazioni strutturali.
Ciò consentirà non soltanto un considerevole risparmio, ma darà modo di valorizzare le professionalità presenti, anche in forma latente, di aumentarne la responsabilità e le capacità gestionali e di incentivarne la produttività ed il benessere del personale nello svolgimento dell’attività lavorativa.
In una situazione di progressiva razionalizzazione delle dotazioni organiche si dovrà, pertanto, promuovere l’uso di iniziative di lavoro anche in maniera trasversale tra più strutture generali ed  adottare piani di qualificazione e continua formazione del personale per rispondere ai diversi fabbisogni di risorse umane.
Sempre al fine di innalzare i livelli di efficienza e di economicità dei servizi resi, l’Amministrazione dovrà poi sviluppare modelli organizzativi e gestionali innovativi, anche per il tramite di centri di gestione unitaria ed integrata, ad esempio in materia di acquisiti di beni e servizi e di gestione del personale.
Analogamente, si dovrà sviluppare e rendere più efficace il ciclo di pianificazione, controllo e valutazione, per rendere coerente sia la fase di progettazione che la fase di realizzazione con gli indirizzi e gli obiettivi strategici dell’Amministrazione, finalizzando l’azione di tutti gli uffici su obiettivi operativi, concreti e misurabili.
In particolare, l’Amministrazione dovrà proseguire negli interventi di sviluppo di moderni ed adeguati sistemi di misurazione e valutazione della performance, sia organizzativa che individuale, affinando i meccanismi di controllo dei risultati, secondo criteri di effettività sottratti a rappresentazioni formalistiche.
Si dovranno affinare metodi e criteri di valutazione dei risultati e dei comportamenti dei dirigenti e del personale dell’Amministrazione per valorizzare i contributi individuali, aumentare gli standard di prestazione, riconoscere il merito, le capacità e l’impegno dei singoli.
Nell’ambito degli interventi di ottimizzazione dell’organizzazione del lavoro e di valorizzazione delle risorse umane, sarà, inoltre, di rilevante importanza programmare azioni alla diffusione della cultura della parità di genere.
A tal fine, occorrerà dare ulteriore impulso alle attività già avviate nell’ambito del controllo di gestione, ribadendosi l’impegno a perfezionare ed uniformare tra le varie articolazioni ministeriali i sistemi di progettazione, pianificazione e di misurazione dell’attività amministrativa, privilegiando la fissazione di obiettivi specifici e, quindi, concretamente misurabili e verificabili, assicurando il massimo coordinamento tra i documenti di individuazione degli obiettivi strategici ed i dati ricavabili dalla contabilità economico-analitica per centri di responsabilità.
Proprio al fine di assicurare il necessario coordinamento delle iniziative funzionali alla razionalizzazione dell’impiego delle risorse disponibili ai fini dell’Amministrazione della Giustizia, anche attraverso la programmazione europea e nazionale dei fondi comunitari, ho approvato l’istituzione di un apposito Servizio di Programmazione delle politiche di innovazione e di controllo di gestione del Ministero della Giustizia, richiamando inoltre al Dicastero la responsabilità, quale Organismo Intermedio di Gestione, dello svolgimento dei compiti di impulso, attuazione, controllo e rendicontazione dei progetti finanziati dall’Unione Europea.
L’Amministrazione dovrà poi  procedere ad elaborare una nuova politica di gestione del personale, fondata su analisi aggiornate dei fabbisogni di competenze e specializzazioni e  sulla qualificazione e la valorizzazione degli addetti.
Dovranno, in prima istanza, essere elaborati, sviluppati e diffusi piani di formazione per favorire la razionalizzazione, la semplificazione e la riduzione dei tempi e dei costi di gestione dei processi di lavoro e per realizzare gli interventi di innovazione necessari per innalzare l’efficienza complessiva dell’Amministrazione.
L’attuale situazione di crisi economica generale deve trasformarsi in un’opportunità di crescita professionale ed organizzativa per tutte le articolazioni del Ministero.
Sempre nell’ambito dell’attività finalizzata al contenimento ed alla razionalizzazione della spesa, si dovrà rafforzare l’impegno ad una tempestiva utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili per ridurre il debito dell’amministrazione nei confronti dei privati, nonché per la riduzione dei tempi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture.
Al riguardo, con D.M. 55/13, in vigore dal 6 giugno 2014, è stato introdotto l’obbligo della fatturazione elettronica nei rapporti economici tra Pubblica Amministrazione e fornitori, in un’ottica di maggiore trasparenza, efficace monitoraggio ed affidabile rendicontazione della spesa pubblica.
La nuova modalità di pagamento consentirà non soltanto di velocizzare i tempi di pagamento, ma anche di avere maggiore certezza e trasparenza delle relative procedure è già a regime per quanto riguarda l’Amministrazione centrale nonché per le spese di funzionamento negli uffici periferici, nella quale è gestita con la modalità PEC, secondo le modalità e nel rispetto di quanto stabilito dal Ministero dell’economia e delle finanze, e a breve si provvederà all’integrazione nel sistema  con il sistema Coint.
Per la gestione delle spese di giustizia si sta lavorando, in collaborazione con il M.E.F., per risolvere le specificità dei pagamenti in detta materia, peculiarità che si riverberano sui meccanismi di operatività tecnica con il sistema informatico proprietario del M.E.F. (SICOGE).  Sono già stati forniti comunque delle indicazioni agli Uffici per provvedere, allo stato, alla gestione delle spese di giustizia e sono state del pari diramate note informative ad alcuni importanti interlocutori istituzionali e associativi interessati dalla fatturazione elettronica nella materia delle spese di giustizia (Avvocatura e Magistratura onoraria). 
Sempre nell’ottica della razionalizzazione e trasparenza della spesa, dovrà, infine, in tempi brevi, essere completata la procedura per l’indizione di una gara unica nazionale per i servizi tecnici in materia di intercettazioni telefoniche, telematiche ed ambientali, ma anche concludersi il procedimento di quantificazione dei costi standard funzionali alla determinazione dei contributi ai comuni per le spese di gestione degli uffici giudiziari previsto dall’art. 2-bis del d.P.R. 21 febbraio 2014, n. 61.
Un apparato amministrativo efficiente non può poi prescindere dall’attuazione, in tempi brevi, delle riforme necessarie a ricondurre il sistema giudiziario agli standard qualitativi che il Paese e la comunità internazionale si attendono.
In tal direzione operano molti degli interventi di riformatori in corso e di quelli in via di definitiva elaborazione in vista dell’esame del Consiglio dei Ministri della Repubblica.
E’ noto, infatti, che l’inefficienza del sistema giudiziario italiano, soprattutto nel settore civile, ha finora costituito un freno alla crescita economica, scoraggiando gli investitori stranieri e contribuendo all’indebolimento della struttura produttiva del Paese.
Proprio nella prospettiva di accompagnare una necessaria azione riformatrice, tanto della legislazione che delle condizioni di esercizio della giurisdizione possibili a normativa invariata, ho, del resto, con decreto del 10 giugno scorso, istituito un Osservatorio per il monitoraggio degli effetti delle riforme della giustizia e per la valutazione, anche attraverso l’analisi dei principali indicatori internazionali, dell’efficacia delle riforme necessarie alla crescita del Paese, chiamandone a far parte autorevoli personalità della comunità scientifica, ma anche dell’economia e della società civile.
L’agire riformatore potrà e dovrà anche coinvolgere alcuni delicati servizi del ministero ed in primo luogo l’attività dell’Ispettorato generale, che proseguirà nel già avviato percorso di cambiamento, orientandosi a divenire, da ufficio di mero controllo della regolarità e della ritualità dell’azione degli uffici, una cruciale funzione di ricognizione delle prassi operative in vista della promozione dei modelli e delle esperienze migliori, per fungere da stimolo alle strutture periferiche ad un corretto ed efficace agire al servizio dei cittadini.
Le nuove potenzialità offerte poi dalla tecnologia ed in specie dal datawarehouse contribuiranno certamente ad avviare un processo di profonda trasformazione dei tempi e dei modi dell’attività di ispezione ordinaria, nella prospettiva dell’adozione di meccanismi sempre più performanti, che consentano di sostenere e potenziare l’azione complessiva da svolgersi al fine dell’organizzazione e del funzionamento dei servizi giudiziari.

Giustizia civile

Come accennato, l’impegno riformatore investirà i fondamentali assetti del processo civile, con l’obiettivo, innanzitutto, di ridurre i carichi di lavoro e l’arretrato, accompagnando così una concorrente azione, sin da ora possibile attraverso un’opportuna azione di diffusione nell’intera rete dei tribunali e delle corti d’appello, delle esperienze organizzative più virtuose, cui è essenziale la collaborazione del Consiglio Superiore della Magistratura.
La necessità di agire con determinazione sull’uno e sull’altro fronte è rivelata da dati obiettivamente eclatanti.
Al 31 dicembre 2013 erano 5.039.423 le cause civili pendenti (di cui 1.315.393 innanzi ai giudici di pace, 96.468 presso i tribunali dei minori, 3.131.342 innanzi ai tribunali ordinari di primo grado, 397.536 in corte di appello, e 96.462 in Cassazione), ciò malgrado i magistrati italiani registrino una produttività tra  le più alte in Europa ed  in costante aumento, sia in termini di numeri assoluti, sia in termini di efficacia sullo smaltimento dell’arretrato, produttività che ha consentito, a partire dal 2009, di invertire la tendenza, portando in costante calo il numero delle cause pendenti e la durata media dei procedimenti, tanto che dal 31.12.2009 al 31.12.2013 la pendenza dell’arretrato è diminuita del 14,9 %.
Nonostante il recente, positivo trend di diminuzione dell’arretrato civile, ad oggi la situazione rimane comunque critica.
Alcuni degli interventi sono stati già posti in atto con il decreto legge 24 giugno 2014 n. 90, convertito con modificazioni in legge 11 agosto, n. 114.
In estrema sintesi, proprio con intento deflattivo sull’arretrato in entrata specie in primo grado, con disegno di legge approvato su mia proposta dal Consiglio dei Ministri lo scorso 29 agosto, è stata prefigurata l’introduzione di alcuni meccanismi deflattivi idonei a contribuire in modo immediatamente significativo alla riduzione dei flussi in entrata e quindi ad un più agevole smaltimento del carico dei lavoro degli uffici giudiziari, muovendosi nella direzione di una rilevante de-giurisdizionalizzazione.
Si vanno quindi definendo forme alternative di risoluzione delle controversie, in primo luogo attraverso il ricorso all’istituto della negoziazione assistita, configurata come complementare e non alternativa alla già avviata mediazione, istituto che, nuovamente reso obbligatorio dal decreto del fare del giugno 2013, sta gradualmente producendo effetti deflattivi significativi.
Sempre in un’ottica deflattiva dei carichi di lavoro giudiziario, è previsto poi un ampliamento dell’istituto dell’arbitrato, esteso anche alle cause civili pendenti, sia in primo grado che in grado di appello, che determinerà la ricorribilità a tale istituto in un numero considerevole di cause, anche quelle diverse dalla materia contrattuale e anche nei casi in cui, qualora trattasi di contratti, non è prevista la clausola arbitrale.
Con tali interventi si incide quindi su un considerevole numero di cause, favorendo la conciliazione stragiudiziale della controversia, con l’intento di confinare una parte del conflitto anteriormente all’instaurazione del giudizio o in ogni caso, con la traslatio arbitrale, favorendo anche in pendenza di lite il ricorso alla composizione stragiudiziale della lite, con il duplice intento di introdurre un percorso deflattivo che possa concretamente incidere sull’arretrato civile e di contribuire ad innescare una  cultura del componimento della lite che sia gestita anche con strumenti diversi dal ricorso all’autorità giudiziaria.
Anche in ottica organizzativa, si pone poi l’intento di realizzare alcune specializzazioni nel settore civile con la creazione del Tribunale in materia di diritto di famiglia e diritti fondamentali delle persone, concentrando in un unico organo giudicante le competenze attualmente ripartite tra tribunale ordinario, tribunale per i minorenni e giudice tutelare, ed ampliando le competenze dell’attuale Tribunale delle imprese, così accentuando la professionalità della funzione ed evitando la dispersione delle conoscenze.
Una mirata azione di verifica della necessità, che il mondo economico e gli esperti di settore segnalano come urgente, di incisiva razionalizzazione e massima semplificazione delle procedure giudiziali correlate a stati di crisi nelle imprese.
Indipendentemente dall’azione riformatrice da realizzarsi sul piano legislativo, specifiche azioni di orientamento e sostegno degli uffici giudiziari dovranno svilupparsi al fine del coerente sviluppo di una uniforme, immediata azione di riduzione dell’arretrato, in armonia con le indicazioni del Consiglio Superiore della Magistratura. Le esperienze maggiormente virtuose rivelatesi nella rete degli uffici giudiziari dovranno valere come modello cui ispirarsi.